的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。而财政运作机制的公共，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效率低。在行为与作的意义上，有决定作用的是财政制度或运行机制，其实质是国家如何运用公共权力，依据何规则运用公共权力行资源置。正是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。由公共财政法治所决定，预算必须遵循法定原则。与此同时，只有当政府预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束政府财政收支活动的作用。因此，预算制度的产生反映了公共财政的社会需要。

?预算制度作为现代宪政国家的财政系的心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构控制是控制政府行为的工，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益发的，赋予政府预算应现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。在制度和运行机制上，预算若由纳税人的代议机关控制，此时的财政必定是公共决策、公开透明的财政。

?其实，建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制，即现代预算制度。对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许有超预算边界。即预算制度是公共财政运行的基本规则，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要完善预算制度，合理置国家预算权。预算案必须通过议会批准才能对政府有法律约束力，预算过程要透明，要接受议会和民众的监督。改革后的预算制度，政府的诸多行为将置于公众的视野之下，对于建设一个廉洁、效的政府起到了重要的推动作用；同时，在和谐社会的理念下，有利于缓和政府与纳税人之间的对立关系，为政府行为获得更多的纳税人支持，有助于政府政策的贯彻和执行。

?可见，公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。可以说，宪政的历史是现代预算制度的发展史。在确立了宪政制的国家中，现代预算制度是一维持政治行为和对政府活动行有效控制的规则，而对政府收支活动逐渐全面和的控制是建设宪政国家的应有之义。

?四、宪政下的预算法治

?公共财政是一民主、法治的理财。在我国，要实现民主、法治化公共财政，应持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加预算监督。

?（一）合理限制国家财政权

?在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，现了公权力对私权利的

?预。然而，公权力本也必须受到限制。正如洛克所言“政府没有大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[9]