常平以平谷价，义仓以备凶灾。周显德中，又置惠民仓，以杂钱分数折粟贮之，岁歉，减价以惠民。宋兼存其法焉。

太祖承五季之，海内多事，义仓浸废。乾德初，诏诸州于各县置义仓，岁输二税，石别收一斗。民饥贷充者，县籍申州，州长吏即计贷讫，然后奏闻。其后以输送烦劳，罢之。淳化三年，京畿大穰，分遣使臣于四城门置场，增价以籴，虚近仓贮之，命曰常平，岁饥即下其直予民。

咸平中，库员外郎成肃请福建增置惠民仓，因诏诸路申淳化惠民之制。景德三年，言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙皆立常平仓，计多寡，量留上供钱自二三千贯至一二万贯，令转运使每州择清官主之，领于司农寺，三司无辄移用。岁夏秋视市价量增以籴，粜减价亦如之，所减不得过本钱。而沿边州郡不置。诏三司集议，请如所奏。于是增置司农官吏，创廨舍，藏籍帐，度支别置常平案。大率万岁籴万石，虽多，止五万石。三年以上不粜，即回充粮廪，易以新粟。灾伤州郡籴粟，斗毋过百钱。后又诏当职官于元约数外增籴及一倍已上者，并与理为劳绩。天禧四年，荆湖、川峡、广南皆增置常平仓。五年，诸路总籴数十八万三千余斛，粜二十四万三千余斛。

景祐中，淮南转运副使吴遵路言："本路丁百五十万，而常平钱粟才四十余万，岁饥不足以救恤。愿自经画增为二百万，他毋得移用。"许之。后又诏：天下常平钱粟，三司转运司皆毋得移用。不数年间，常平积有余而兵不足，乃命司农寺常平钱百万缗助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。

自景祐初畿内饥，诏常平粟贷中下，一斛。庆历中，发京西常平粟振贫民，而聚敛者或增旧价籴粟，以市恩；皇祐三年，诏诫之。淮南、两浙量安抚陈升之等言："灾伤州军乞籴常平仓粟，令于元价上量添十文、十五文，殊非恤民之意。"乃诏止于元籴价粜。五年，诏曰："比者湖北岁俭，发常平以济饥者，如闻司农寺复督取，岂朝廷振恤意哉？其悉除之。"

明二年，诏议复义仓，不果。景祐中，集贤校理王琪请复置："令五等已上，随夏秋二税，二斗别输一升，旱减税则免输。州县择便地置仓贮之，领于转运使。计以一中郡正税岁十万石，则义仓可得五千石，推而广之，则利博矣。明中，饥歉，国家尽贷饥民则军不足，故民有转之患。是时，兼并之家粟数千石则补吏，是岂以官爵为轻欤？特民济，不获已为之尔。且兼并之家占田常广，则义仓所常多；中下之家占田常狭，则义仓所常少。及旱振济，则兼并之家未必待此而济，中下之民实先受其赐矣。"事下有司会议，议者异同而止。庆历初，琪复上其议，仁宗纳之，命天下立义仓，诏上三等输粟，已而复罢。

其后贾黯又言："今天下无事，年谷丰熟，民人安乐，父相保。一遇旱，则离死亡，捐弃路，发仓廪振之则粮不给，课粟富人则力不赡，转输千里则不及事，移民就粟则远近困。朝廷之臣，郡县之吏，仓卒不知所，则民饥而死者过半矣。愿放隋制立民社义仓，诏天下州军遇年谷丰登，立法劝课蓄积，以备凶灾。此所谓"乐岁粒米狼戾，多取之而不为"者也，况取之以为民耶？"下其说诸路以度可否，以为可行才四路，余或谓赋税之外两重供输，或谓恐招盗贼，或谓已有常平足以振给，或谓置仓烦扰。

于是黯复上奏曰："臣尝判尚书刑，见天下岁断死刑多至四千余人，其间盗贼率十六七，盖愚民迫于饥寒，因之旱，枉陷重辟。故臣请复民社义仓，以备凶岁。今诸路所陈，类皆妄议。若谓赋税之外两重供输，则义仓之意，乃教民储积以备旱，官为立法，非以自利，行之既久，民必乐输。若谓恐招盗贼，盗贼利在轻货，不在粟麦，今乡村富室有贮粟数万石者，不闻有劫掠之虞。且盗贼之起，本由贫困。臣建此议，使民有贮积，虽遇旱，不忧乏，则人人自而重犯法，此正消除盗贼之原也。若谓有常平足以振给，则常平之设，盖以准平谷价，使无甚贵甚贱之伤。或遇凶饥，发以振救，既已失其本意，而费又公帑，今国用颇乏，所蓄不厚。近岁非无常平，小有旱，辄离饿莩，起为盗贼，则是常平果不足仰以振给也。若谓置仓廪，敛材木，恐有烦扰，则今州县修治邮传驿舍，皆敛于民，岂于义仓独畏烦扰？人情可与乐成，不可与谋始，愿自朝廷断而行之。"然当时牵于众论，终不果行。